棉花是王巨發動的，前期的做法就是將福建路百姓勸說到嶺南，但不是到了嶺南就有棉田或糧田，雖然許多地方地廣人稀，有的州在戶冊上只有幾千戶。
但這些田就象江東圩一樣，它們全在水下面，是沼澤，是湖泊，所以必須圍堤圈田，一些坡地山地，又要建陂置堰，才能有灌溉的水源，才能耕種。
因此王巨讓葛少華以工代賑，讓這些百姓，以及廣南東路官員發起的民夫，共同勞動，根據勞動，發放前來安置的費用，包括所食用的糧食、種籽、工具、建設房舍的材料，以及一部分耕牛。
然後由內庫統一收購，運到北方販賣。百姓替內庫耕作十年後，這些耕地便可以做為他們的永業田了，也就是私人田地。
王安石收回三司，那時青苗法還沒有發起。
開始時還是用工代賑方式，發放安置百姓的物資，但王安石做了新的調整，那就是將這些田地定性為官田，這些百姓全部成了佃農，只是成了朝廷的佃農。
為什麼這樣做呢，那就是防止走私，如果百姓不將棉花交給官府，而是賣給了走私商人，立即攆出這個“官田”。
青苗法興起後，王安石又下了一個新命令，那就是用工代賑不足者，或者勞動積極性不高者，就扣除其安置的成本，要麼返回祖地，繼續留下來的，這個費用朝廷還會給，不過是貸款形式，還有一部分春天來的百姓同樣是貸款形式，秋後償還，並且償還其二分利。
有官員反對，但確實有部分百姓懶散。也出工出力了，但是在磨洋工。
後來還是不能杜止走私，於是王安石連續下了兩道命令。凡是除官府的棉田外，餘下人等一律不得種植木棉。這是杜絕一些權貴豪強也南下謀利的。
但還是不管用，一些權貴將棉田掛在黎人名上，你有種去禁止黎人種植棉花去！
於是王安石又下了第二道命令，取締木棉司所有加工作坊，不在廣南加工了，而是將籽棉運到中原，另設作坊加工。看你們如何掛黎人名下，人家賣的是不棉花。而是黎布。如果你們也賣黎布，我就當沒看到……
或者也運籽棉回去，在內地加工，那麼就容易查了，然而還是不管用，一些走私商人得到工藝與脫棉器械後，刻意運到一些偏遠的山區，然後僱人加工。
這幾年下來，就一直在鬥智鬥法了。
最奇怪的是一些廣南官員，居然支援走私。
原因很多。準確來說，朝廷給的購價還算比較公道，然而區域性地區胥吏難免會扣克。或者透過其他手段變相剝削，那麼百姓所得就不多了。要知道種棉花比種水稻更辛苦，整個生長期都需要細心的照料，包括育苗、施肥、防蟲、打茬、採摘，特別是採摘，都是人工完成的，一朵朵棉花從棉桃裡摘下來，一畝地有多少棉桃？往往一戶人家種上五畝棉花，就會累得不能休息了。再加上胥吏的剝削。百姓過得反而會更苦。
還有普通官員眼中的觀念不同。
衣食住行，才開始它是奢侈品。沒有人計較，隨著普及。它已成了民用品，衣食住行中的衣。
然而因為朝廷置了木棉司，幾乎就等於是在專營，導致棉花價格一直高昂不下。
如果一個北方普通人家，打算六口人，想要在冬天不會挨凍，兩張床鋪，一蓋一墊四床棉被，再加上棉衣，以現在的皮棉價格與布料，最少得花費二十多貫才能置辦起來。
三等戶能勉強置辦起，可四等以下戶，有幾戶人家出得起二十多貫現錢？
最後就是役！
其實對於前兩者，王巨並沒有太在意，在意的就是這個役。
如果朝廷不獲利，朝廷也就不會重視，朝廷不重視，廣南如何能開發？
就算朝廷放開了，因為產量原因，價格還會很高，不是四等戶與五等戶全部以購買起的。況且還有高昂的運費，低劣的加工工藝所帶來的加工成本。
至少現在不是放開的時候。
想放開，那必須等棉花普及到長江兩岸，那最少得要十幾年二十幾年後了。
現在木棉司不是沒有意義，使朝廷漸漸對南方重視，遷移的百姓多了，他們帶來了更先進的種植方法，以及生產工藝，能有效地改變嶺南落後的狀況，最少廣南東路許多地區，因為這些遷徙百姓所帶來的變化，比原來情況變得好多了。即便未來放開了，那時候棉花工藝大約也成熟了，有了棉布，朝廷就可以象巴蜀那樣徵稅指巴蜀運糧到中原成本太高，於是宋朝用絹帛替代稅賦）。
況且王巨現在想到了海路。